- Nuria Blázquez Sánchez y Juan Bárcena del Riego
Zonas de Bajas Emisiones en Europa
Nuria Blázquez Sánchez y Juan Bárcena del Riego.
Ecologistas en Acción.
Cita este artículo como: N. Blázquez Sánchez y J. Bárcena del Riego. Zonas de Bajas Emisiones en Europa en el libro electrónico Contaminación, Salud y Políticas Públicas coordinado por J. J. Nogueira, Respira Madrid.
Resumen
Las Zonas de Bajas Emisiones son medidas de restricción a la entrada de los vehículos más contaminantes en las ciudades. Una medida que se ha puesto en marcha en más de 250 ciudades europeas. En este capítulo se analizan casos de éxito en Madrid, Londres y Milán, donde se han conseguido reducciones de la contaminación de entre el 20% y el 33%. Además se apunta cómo afrontar otros retos como son la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y la contribución a la equidad y la igualdad con estas medidas.
1. ¿Qué son las Zonas de Bajas Emisiones y Cómo se Regulan?
Las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE a partir de ahora) son áreas en las que se restringe el acceso a determinados vehículos debido a sus elevadas emisiones contaminantes. En algunas ocasiones, determinados vehículos deben pagar un peaje de entrada a la zona. El objetivo de todas ellas es disminuir la contaminación atmosférica debida al tráfico en las ciudades.
No existe un marco regulatorio para las ZBE a nivel europeo, sino que la regulación se establece de forma local. En la Tabla 1 se da un resumen de medidas puestas en marcha en varias ciudades europeas. Se incluyen también referencias a los compromisos que estas ciudades han adquirido de cara al futuro.
Tabla 1. Regulación de las ZBE en diferentes ciudades europeas. Elaboración propia.
La mayoría de las ZBE basan las restricciones a vehículos en las normas Euro, las regulaciones europeas que establecen los límites de gases contaminantes que pueden expulsar los vehículos matriculados en la UE. Estas normas quedan definidas en una serie de directivas que han ido estableciendo límites cada vez más estrictos, de manera que los vehículos más antiguos serían, en teoría, los más contaminantes.
Sin embargo, el escándalo del Dieselgate mostró que la realidad es bien diferente, y que las emisiones de los vehículos diésel, cuando se someten a test de emisiones en condiciones reales, están muy por encima de lo que permite la norma de homologación. Esto afecta incluso a los vehículos diésel más modernos, que siguen siendo muy contaminantes. Este aspecto ha sido analizado en multitud de estudios, entre los que destaca el que realizó en 2018 la iniciativa True (Y. Bernard 2018) con datos de más de 370.000 vehículos.
Este incumplimiento generalizado de los límites legales de contaminantes complica el diseño de las ZBE y ha disminuido su eficacia, además de exigir medidas muy restrictivas para lograr objetivos de reducción de emisiones.
2. Regulación en el Estado Español: Las Etiquetas de la Dirección General de Tráfico (DGT)
El Estado español tampoco cuenta con un marco legal para las ZBE. Existe, no obstante, un sistema de distintivos ambientales basados en la norma Euro, diseñados para discriminar los vehículos que pueden acceder o no a las ZBE. Son conocidos popularmente como etiquetas de las DGT. En el informe Mentiras Vestidas de Etiqueta (Blázquez 2018) se analiza la conveniencia de estas etiquetas. Se concluye en el citado informe que esta clasificación considera los vehículos Euro 5 diésel (etiqueta B) poco contaminantes, a pesar de que sus emisiones reales de NOx son similares a las de vehículos sin etiqueta como los Euro 4 diésel. Por otro lado, las emisiones de los vehículos diésel de etiqueta C (Euro 6) son solo un 18% (T. Dallmann 2019) inferiores a las de los coches de gasolina sin etiqueta y están por encima de las de los coches gasolina con etiqueta B (Euro 3).
La etiqueta C también incluye a los diésel de última generación, los Euro 6d-TEMP. Puesto que estos vehículos llevan poco tiempo en el mercado, no hay mucha literatura sobre sus emisiones. Pero un análisis (T&E 2020) de emisiones reales realizado con equipos portátiles en dos coches diésel Euro 6d- TEMP muestra que superarían los límites permitidos de emisiones de material particulado (PM) cada vez que el coche realiza la limpieza o regeneración del filtro, lo que ocurre aproximadamente cada 500 km. Las emisiones de NOx, sin embargo, sí cumplirían con las normas.
Por otro lado, un reciente estudio (OpusRSE 2020) realizado en Madrid entre noviembre de 2018 y enero de 2020 con datos de emisiones reales de 290 838 vehículos encontró que los vehículos con etiqueta CERO no tienen emisiones nulas y no son necesariamente bajas. Se debe a que esta categoría incluye no sólo vehículos 100% eléctricos, sino también a híbridos enchufables (PHEV) con una autonomía de 40 km. El informe afirma que como estos vehículos circulan al menos el 75% del tiempo en modo de combustión, sus emisiones son al menos similares a las de su homólogo de motor tradicional.
En conclusión, una clasificación como la de la DGT, basada en las homologaciones Euro no es un buen indicador del potencial contaminador del vehículo y su uso puede dificultar la eficacia de las ZBE.
3. ZBE en Europa
En Europa hay más de 250 ciudades que han puesto en marcha medidas de restricción del acceso del tráfico, bien sean ZBE, bien peajes de entrada o restricciones a determinados vehículos. En el informe Zonas de Bajas Emisiones de Ecologistas en Acción (Blázquez 2019) se muestran ejemplos de ZBE que han sido eficientes así como de otras que no han conseguido resultados significativos en la reducción de emisiones, como es el caso de Berlín. En este capítulo se recogen tres de los mejores ejemplos, que han conseguido resultados significativos en las ciudades de Londres, Milán y Madrid, y que podrían dar claves sobre la eficiencia de estas medidas.
3.1 La ULEZ y otras medidas anticontaminación de Londres
Londres es una de las ciudades que más ha explorado y desarrollado las medidas anticontaminación. Sus iniciativas incluyen además una de las más completas redes de medición de la calidad del aire, que contribuye a conocer el problema y facilita un buen seguimiento de las medidas.
Actualmente están en vigor varias medidas de restricción del tráfico que apuntamos a continuación:
Tasa de congestión, que se puso en marcha en 2003 y afecta al área central de Londres. Su objetivo es reducir el número de coches que entran en el centro de la ciudad. Supone el pago de un peaje de 10 libras esterlinas (unos 12€) a la entrada en el área central de Londres.
Zona de Bajas Emisiones, que se aplica a todo el área del Gran Londres (1 572.05 km2). Afecta a vehículos pesados, furgonetas y minibuses que deben pagar una tasa de entre 100 y 200 libras si no tienen una homologación Euro 3 (furgonetas y minibuses) o Euro IV (vehículos pesados) o superior. La medida se endureció para autobuses y vehículos pesados a partir del 26 de octubre de 2020, cuando solo los que cumplan con la normativa Euro IV estarán exentos. No habrá cambios para furgonetas y minibuses.
Zona de Bajas Emisiones para autobús (ZBEB), que se aplica en ciertas calles. En febrero de 2020 se habían completado un total de 12 de estas ZBEB. La primera de ellas, en Putney High Street, redujo el número de horas incumpliendo los límites legales de contaminantes más del 99% respecto a 2016.
Zona de Emisiones Ultra Bajas (ULEZ), entró en vigor en abril de 2019 y se aplica a la misma área que la tasa de congestión. Los coches diésel que no cumplan con la normativa Euro 6 y los gasolina que no cumplan con la Euro 4 deberán pagar 12.50 libras diarias para entrar. Esta tasa se suma a la de congestión, que sigue vigente. Hay proyectada una extensión de la ULEZ desde el centro del Londres hasta las carreteras que circundan la ciudad al norte y al sur y que entrará en vigor en 2021 y que supondrá una extensión sustancial del área beneficiada por la ULEZ, tal como muestra la Figura 1.
Figura 1. Área comprendida en la ULEZ de Londres y ampliación prevista para 2021.
La ULEZ se suma a otras medidas como no conceder licencias nuevas a taxis diésel desde el 2018, marcarse como objetivo una flota de taxis 0 emisiones en 2023 y un objetivo de una flota de autobuses urbanos que cumpla con la Euro IV en 2020 y cero emisiones para 2037. A estas medidas se unen diversas iniciativas para mejorar los espacios peatonales y ciclistas en el centro de la ciudad.
Los datos de los primeros seis meses de funcionamiento de la ULEZ (GLA 2019) revelan una clara mejoría en la calidad del aire, con una reducción de las concentraciones de NO2 de 1/3 y de un 31% de los NOx. Se produjo también una reducción de las emisiones de CO2 en 10 000 toneladas. No obstante, Londres continúa incumpliendo los límites de contaminantes y necesita hacer mayores esfuerzos.
3.2 Medidas Anticontaminación de Milán
Milán puso en marcha en 2012 un sistema de restricción de vehículos en forma concéntrica, con una combinación de ZBE y peajes que se describen a continuación:
Área B: ocupa una superficie de 128 km2, que supone el 72% del área de la ciudad y el lugar donde vive el 97% de su población. Es una ZBE con restricción de entrada a los vehículos diésel que cumplan con homologación Euro 5 o mejor y los de gasolina sin homologación Euro. La medida se irá endureciendo progresivamente de manera que en 2030 solo podrán entrar los vehículos diésel Euro 6 d-TEMP y gasolina Euro 5 en adelante. Existen exenciones a la prohibición de acceso, que permiten la entrada durante un determinado número de días a la ZBE.
Área C: se trata de un peaje con criterios ambientales que se sitúa en el centro de la ciudad, formando un círculo concéntrico rodeado por el área B. La entrada es gratuita para vehículos eléctricos además de aquellos vehículos que estén exentos por la función que realizan (ambulancias, discapacitados, asistencia sanitaria, etc.). El resto de los vehículos deben pagar una tasa de entrada, que varía entre los 2€ (residentes), los 3€ (empresas) y los 5€ como tasa general. Los vehículos gasolina anteriores a la norma euro y diésel con homologación inferior a Euro 5 no pueden entrar en esta zona.
Según el informe de tráfico realizado por el Ayuntamiento de Milán en 2017, se produjo una reducción del tráfico del 35.5% desde la introducción de la medida en 2012 y un descenso del tráfico de un 7.2% en 2017 respecto al año anterior.
3.3 Madrid Central: la ZBE Pionera en el Estado Español
La ZBE de Madrid, Madrid Central, fue la pionera en el Estado español y comenzó a funcionar en noviembre de 2018. La ZBE tiene 472 hectáreas y su perímetro coincide con el primer cinturón de circulación de Madrid, en un anillo formado por grandes rondas y bulevares.
Madrid Central solo deja circular libremente y aparcar en superficie sin límite de tiempo a los vehículos 0 emisiones, además de a los vehículos de residentes. Los vehículos diésel y gasolina con etiqueta B y C solo pueden entrar para estacionar en aparcamientos públicos y privados que no correspondan a aparcamiento dotacional. Los vehículos sin etiqueta no pueden entrar en Madrid Central. Respecto a los vehículos con etiqueta ECO (gas, híbridos, y eléctricos con autonomía menor a 40 km), pueden entrar y aparcar en superficie un máximo de dos horas.
En su primer año de funcionamiento, Madrid Central ha conseguido una reducción de los niveles de NO2 de un 22% dentro de la ZBE, además de una reducción significativa (10%) en el resto de la ciudad, como se describe en el informe de Ecologistas en Acción (Bárcena 2020). La calidad del aire ha mejorado en Madrid, pero no lo suficiente como para cumplir con los límites legales, por lo que se necesitan medidas adicionales de reducción del tráfico.
4. Las ZBE como herramientas para luchar contra el cambio climático
Las ZBE consiguen no solo reducir emisiones contaminantes, sino también emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), como el CO2, debidas al tráfico rodado. De hecho, la generalización de las ZBE en todas las ciudades de más de 50 000 habitantes es la principal medida con la que el Gobierno de España pretende reducir las emisiones del sector del transporte, segúnel Plan Nacional Integrado de Energía y Clima y la ley de Cambio Climático. Esto es de gran transcendencia ya que el transporte por carretera es el sector con más emisiones en el Estado español, suponiendo el 25% del inventario.
La medida más eficiente para reducir emisiones tanto contaminantes como GEI es la de la reducción del número de vehículos motorizados y de los kilómetros que recorren. Este debe ser el objetivo de las ZBE. Además de las restricciones, medidas adicionales como la eliminación de aparcamientos o la dedicación de la vía pública a medios más sostenibles han demostrado eficacia para lograr este objetivo.
Es necesario, además, asegurar que la flota de vehículos que circule sea lo más eficiente posible. Esta segunda premisa es de gran importancia ya que en los últimos dos años se ha observado un incremento de 2 g/km en las emisiones medias de CO2 de los vehículos nuevos matriculados en Europa (G. Bieker 2019). Un aumento que se relaciona con el predominio de los SUV en las ventas y que también se ha observado en España (Blázquez 2019).
Una buena opción, que no ha sido introducida aún en ninguna ciudad, es la restricción a vehículos de mayor consumo de combustible combinada con la restricción por contaminación. Alternativamente, se pueden utilizar medidas complementarias que se han utilizado para vehículos contaminantes, como la tarificación del aparcamiento dependiendo del consumo energético del vehículo.
5. ZBE que Contribuyen a la Igualdad y la Equidad
Según un informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA 2018), las personas con menos recursos, de más edad y la infancia son quienes están más expuestas a la deficiente calidad del aire y al ruido excesivo. La agencia asegura que cuando las ZBE incluyen barrios con población vulnerable, estas personas se benefician de la mejoría en la calidad del aire.
Sin embargo, la restricción del tráfico puede aumentar las desigualdades en circunstancias particulares. Una propuesta para impedir que ocurra esto es realizar un análisis de vulnerabilidad (Morton 2017) que investigue las posibilidades de acceso al transporte público o de uso de medios no motorizados entre las personas en situación de mayor vulnerabilidad.
Además, en muchas ZBE han introducido medidas para prevenir desigualdad como se cita a continuación:
·Asegurar una buena accesibilidad para discapacitados.
·Exenciones a la restricción a los vehículos de discapacitados.
Ayudas para la compra de vehículos menos contaminantes destinadas a microempresas y personas con ingresos bajos.
Mejora en las tarifas de transporte público. En Londres, hay una tarifa plana de una hora que permite el uso de varios autobuses o tranvías.
6. ¿Cómo Afectan las ZBE a la Economía Local?
Una de las principales preocupaciones en la puesta en marcha de una ZBE es el efecto que pueda tener en el comercio y otros negocios. Sin embargo, a pesar del temor al cambio, un informe (H.Johnson 2019) que analizó trece investigaciones realizadas al respecto en los últimos años en diferentes ciudades del mundo, concluyó que el impacto económico de las medidas de restricción del tráfico en la economía local es bueno o neutro en todos los casos. Además este estudio muestra que el ratio de locales vacíos es cinco veces mayor en calles con altos niveles de tráfico y que el volumen de ventas aumenta en calles peatonalizadas.
Conclusiones
Las ZBE se han demostrado eficaces en la reducción de la contaminación. Bien diseñadas, consiguen reducciones de los niveles de contaminación atmosférica de entre el 20% y el 30%.
Las ZBE más exitosas de Europa, Madrid Central y la ULEZ de Londres proponen medidas muy restrictivas. Madrid Central ha demostrado la capacidad de lograr mejorías incluso cuando se restringe el tráfico solo en áreas reducidas, pero si las restricciones afectan a una gran cantidad de vehículos. La experiencia de Londres, con una restricción menos dura pero mayor superficie afectada, un gran número de medidas adicionales y una apuesta clara por mejorar la calidad del aire, consigue muy buenos resultados y apunta a una buena forma de abordar la cuestión.
Hay que recordar, sin embargo, que ni Londres ni Madrid han conseguido todavía cumplir con la Directiva Europea de Calidad del Aire, lo que indica claramente que las medidas a adoptar deben ser aún más contundentes.
La necesidad de reducir emisiones GEI a la vez que mejorar la calidad del aire lleva a pensar que lo adecuado serían las Zonas de Cero Emisiones, en las que los vehículos que circulen sean cero emisiones en el tubo de escape. A la vez, se debe incidir en la necesidad de disminuir la flota de vehículos privados circulante y dar prioridad a medios más sostenibles.
Por otro lado, las ZBE deben contribuir a la equidad y la igualdad y no dejar a nadie atrás. Medidas como el análisis de la vulnerabilidad, exenciones para personas con discapacidad o ayudas a la compra de vehículo a personas vulnerables que no pueden prescindir de él deben considerarse en el diseño de las ZBE.
Por último, la literatura indica que las medidas de restricción del tráfico no han tenido una incidencia negativa en las economías locales.
Referencias
Bárcena, J. (2020). "Balance del efecto de Madrid Central sobre la calidad del aire de Madrid 2019." Ecologistas en Acción.
Blázquez, N. (2018). " Mentiras Vestidas de Etiqueta." Ecologistas en Acción.
Blázquez, N. (2019). "SUV contra el clima." Ecologistas en Acción.
Blázquez, N. (2019). "Zonas de Bajas Emisiones, herramienta contra la contaminación y el calentamiento del planeta." Ecologistas en Acción.
EEA (2018). "Unequal exposure and unequal impacts: social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe." European Environmental Agency.
G. Bieker, U. T., F. Rodriguez, P. Mock (2019). "European vehicle market statistics, 2019/2020." The International Council on Clean Transportation.
GLA (2019). "Central London Ultra Low Emission Zone – six month report." Greater London Authority.
H.Johnson (2019). "Common Misconceptions of Active Travel Investment. A review of the evidence." Sustrans.
Morton, C. (2017). "Evaluating Compliance to Scotland’s Low Emission Zone Policy: A spatial vulnerability assessment." Disponible en: Star Conference.
OpusRSE (2020). "Las emisiones reales de los vehículos en función de su distintivo ambiental." OPU RS Europe.
T&E (2020). "New diesels, new problems." Transport & Environment.
T. Dallmann, Y. B. e. a. (2019). "Remote sensing of motor vehicle emissions in Paris." The True Initiative.
Y. Bernard, U. T. (2018). "Determination of real-world emissions from passenger vehicles using remote sensing data." The Real Real Emissions Data.